Warszawa 8 lipca 2022 r.
Pan
dr Andrzej Duda
Prezydent RP
Zwracam się do Pana Prezydenta z apelem i prośbą o bezwzględne zawetowanie przedstawionej przez Sejm RP ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o wspieraniu i resocjalizacji nieletnich.
Z ogromnym niepokojem i rozczarowaniem nieodpowiedzialnością za prawa dziecka zaprezentowaną przez Rząd i większość sejmową przyjąłem treści zawarte w przedmiotowej ustawie, szybkość jej procedowania w Sejmie oraz datę wejścia ustawy w życie (1 września 2022 r., a w odniesieniu do okręgowych ośrodków wychowawczych – następnego dnia po publikacji ustawy). Termin wejścia w życie ustawy jest nierealny dla właściwego stosowania nowych przepisów. Trzeba przecież przygotować do stosowania przepisów sędziów rodzinnych, sędziów sądów odwoławczych, funkcjonariuszy Policji, funkcjonariuszy Straży Granicznej, dyrektorów szkół i kadrę pedagogiczną; stworzyć metodyki prac z nieletnimi, uwzględniające wiek, stopień rozwoju i dojrzałość nieletnich, odpowiednie do osobowości dzieci. Konieczne będzie stworzenie całej infrastruktury wprowadzanych ustawą nowych instytucji. Okres vacatio legis, którego nie wprowadza ustawa, powinien uwzględniać te aspekty.
Potrzeba nowej regulacji polskiego prawa nieletnich, wynikająca ze zmian społecznych i ustrojowych dokonujących się w Polsce przez ostatnie dziesiątki lat, była przeze mnie zgłaszana wielokrotnie podczas pełnienia funkcji Rzecznika Praw Dziecka. W trakcie debat prowadzonych w Biurze RPD w latach 2016-2018, dotyczących prawa nieletnich i jego zgodności z postanowieniami Konwencji o prawach dziecka, a także opracowywaniem standardów ochrony praw dziecka, wypracowane zostały propozycje zmian polskiego prawa nieletnich, które następnie przekazałem – zgodnie z kompetencjami – odpowiednim resortom. W Raportach złożonych do Komitetu Praw Dziecka ONZ w 2015 r. i 2021 r. wskazywałem na brak realizacji zaleceń Komitetu Praw Dziecka ONZ z dnia 4 października 2002 r.[1] oraz z dnia 2 października 2015 r.[2]
Uchwalona w dniu 9 czerwca 2022 r. ustawa o wspieraniu i resocjalizacji nieletnich zawiera kilka rozwiązań, które warto wskazać, jako pozytywny kierunek zmian prawa nieletnich. Regulacje te są zbieżne z niektórymi ww. propozycjami, które zgłaszałem pełniąc funkcję Rzecznika Praw Dziecka w zakresie zgodności polskiego prawa nieletnich z Konwencją o prawach dziecka.
I. Skierowanie nieletniego do ośrodka kuratorskiego
Należy wskazać na uchwalone przepisy dotyczące środka wychowawczego w postaci skierowania nieletniego do ośrodka kuratorskiego. Ten środek wychowawczy jest istotnym elementem systemu resocjalizacji nieletnich. Praktyka pokazuje, że to jedna z najważniejszych i najskuteczniejszych (a dodatkowo najtańszych) form pomocy dzieciom, które weszły w konflikt z prawem lub powszechnie uznawanymi normami współżycia społecznego. Zapewnia profesjonalną organizację czasu pozaszkolnego nieletnich poprzez prowadzoną przez zespół kuratorów i innych specjalistów działalność profilaktyczną, opiekuńczo-wychowawczą i resjocjalizacyjno-terapeutyczą, zmierzającą do zmiany postaw uczestników zajęć ośrodka w kierunku społecznie pożądanym.
Za przyjętym w ustawie rozwiązaniem niewątpliwie powinno iść zobowiązanie rodziców nieletniego do współpracy z ośrodkiem kuratorskim, jako włączenie ich do procesu wychowawczego dziecka. Taka współpraca jest warunkiem właściwie przeprowadzonego procesu wychowawczego nieletniego. Uzupełnienie to jest możliwe poprzez dodanie do obowiązującego art. 109 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) zobowiązania rodziców do współpracy z ośrodkiem kuratorskim oraz wprowadzenie stosownej regulacji do uchwalonej ustawy, np. przy art. 12. W ten sposób stworzona będzie możliwość oddziaływania na rodzinę, która przeżywa trudności opiekuńczo-wychowawcze, przez pracę z dzieckiem i rodzicami prowadzoną w ośrodku kuratorskim.
II. Postępowanie mediacyjne
Pozytywnie należy ocenić przepisy ustawy regulujące postępowanie mediacyjne. Usuwa to krytykowaną przez środowiska zajmujące się mediacją niekonstytucyjność obecnie obowiązujących w zakresie mediacji rozwiązań (materia ustawowa regulowana jest na poziomie rozporządzenia). Przepisy te powinny jednak być uzupełnione we wskazanym poniżej zakresie.
Odesłanie w kwestiach nieuregulowanych w ustawie, do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania cywilnego, w zakresie zasady poufności i przesłuchania mediatora, jest niewłaściwe. Zasada poufności postępowania mediacyjnego w sprawach cywilnych ma ograniczony charakter i może za zgodą stron nie obowiązywać. W sprawach o czyny zabronione, zasada poufności powinna być w pełni zagwarantowania, gdyż mediacja nie przynosi dowodów, nie stanowi dla organu procesowego źródła dowodowego. Rozwiązanie więc powinno być analogiczne jak w przypadku mediacji w sprawach karnych – art. 178a k.p.k. Uzupełnienia wymaga także ust. 7 art. 57 ustawy, poprzez dodanie po słowach: przedstawiciela ustawowego, słów: albo opiekuna nieletniego. Konieczne jest uzupełnienie przepisów ustawy poprzez wyraźne wskazanie, że oprócz celów wychowawczych, mediacja powinna zmierzać do zapewnienia pokrzywdzonemu zadośćuczynienia moralnego, a jeśli to możliwe także materialnego, za doznaną krzywdę czy szkodę, a przede wszystkim do pojednania między pokrzywdzonym a nieletnim. Ten ostatni warunek jest fundamentem sprawiedliwości naprawczej, na której opiera się mediacja. Właściwie prowadzona mediacja pozwala na lepsze zrozumienie przez nieletniego społecznych konsekwencji jego czynu oraz wytworzenie w nim poczucia odpowiedzialności za własne postępowanie.
Niewłaściwe wydaje się również powielenie obowiązującego czasu postępowania mediacyjnego – 6 tygodni, bez możliwości jego przedłużenia. Przepisy dotyczące mediacji, jako tożsamej instytucji i celu, powinny być ze sobą spójne. Czas postępowania mediacyjnego w postępowaniu karnym i w postępowaniu cywilnym został przyjęty w miesiącach, z możliwością jego przedłużenia przez organ, który skierował sprawę albo strony do mediacji, na uzasadniony wniosek mediatora. Przyjęcie 6 tygodni wydaje się więc nieuzasadnione. Należałoby wprowadzić możliwość umorzenia postępowania z uwagi na pozytywny wynik mediacji, jeżeli sąd rodzinny uzna, że cele postępowania zostały wobec nieletniego osiągnięte.
Podkreślenia wymaga, że ustawa nie wychodzi naprzeciw zapewnieniu wymiarowi sprawiedliwości możliwości adekwatnej i proporcjonalnej reakcji na zachowania nieletnich. Stanowi powtórzenie rozwiązań obowiązującej ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, wprowadzając kilka rozwiązań, które czynią nowe prawo nieletnich bardziej restrykcyjnym w sytuacji, gdy badania kryminologiczne wskazują na niezadawalającą skuteczność interwencji sądów. Nie wychodzą również naprzeciw oczekiwaniom społecznym, które ewoluują w kierunku uczynienia polityki nieletnich bardziej skuteczną.
Poniżej wskazane zostaną te regulacje ustawy, które budzą największe wątpliwości i kontrowersje.
III. Wiek odpowiedzialności nieletniego za przejaw demoralizacji
Ustawa określa dolną granicę wieku nieletniego, który może odpowiadać w warunkach wskazanych w ustawie za przejaw demoralizacji. Usuwa to występującą w ustawie o postępowaniu w sprawach nieletnich możliwość prowadzenia postępowania o demoralizację wobec dzieci w wieku kilku lat. Brak dolnej granicy wieku odpowiedzialności dziecka skutkuje teoretyczne możliwością prowadzenia postępowania o demoralizację wobec dziecka dopiero urodzonego. Oczywiście takie sytuacje w praktyce nie wystąpiły, ale niedopuszczalne jest stworzenie w prawie możliwości takiej odpowiedzialności, nawet w teorii. Badania aktowe przeprowadzone kilkanaście lat temu przez IWS wskazały, że najmłodszym nieletnim wobec którego prowadzone było postępowanie w sądzie było dziecko w wieku 7 lat.
Wątpliwości budzi jednak ustalenie dolnej granicy wieku dziecka odpowiadającego w powyższych warunkach na 10 lat. Wydaje się, że ustalenie wieku dziecka, od którego prawo dopuści jego odpowiedzialność za zachowania noszące przejawy demoralizacji, powinno być poprzedzone badaniami i opiniami niezależnych ośrodków naukowych. Ustalenie granicy wieku jest istotne także z punktu widzenia podmiotowości dziecka. Zarówno w obowiązującej ustawie o postępowaniu w sprawach nieletnich, jak i w omawianej ustawie nieletni jest stroną postępowania, a więc jego rozwój psychiczny, stopień dojrzałości, często związany z wiekiem, choć nie zawsze, będzie miał znaczenie przy wykonywaniu funkcji procesowych oraz dla świadomego uczestnictwa w postępowaniu sądowym. Przyznanie nieletniemu w postępowaniu praw strony oznacza, że uzyskuje on zdolność procesową w toku postępowania, a także odpowiednie uprawnienia i gwarancje przewidziane w ustawie. Nieletni jest podmiotem praw i obowiązków obywatelskich, a zatem przysługuje mu taka sama ochrona w postępowaniu, przewidziana przez Konstytucję RP oraz akty prawa międzynarodowego, dotyczące praw i wolności człowieka, jak osobom dorosłym. Z tych względów tak ważne jest ustalenie dolnej granicy wieku odpowiedzialności dziecka. W pełni podzielam stanowisko i argumentacje zawartą w opinii do projektu, opracowanej przez Pana prof. Marka Konopczyńskiego, który granicę odpowiedzialności za przejaw demoralizacji wskazuje na poziome nie niższym niż lat 13.
Zachowania nieletniego noszące przejawy demoralizacji w odniesieniu do dzieci w przedziale wiekowym od 10 do 13 lat, w większości przypadków polegają na uchylaniu się od obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Odpowiedzią na takie zachowania powinno być użycie narzędzi przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, nie zaś stygmatyzacja dziecka i jego rodziny poprzez prowadzenie postępowania quasi-karnego.
IV. Definicja demoralizacji
W zasadzie ustawa powiela definicję demoralizacji zawartą w ustawie o postępowaniu w sprawach nieletnich (art. 4 § 1). Usunięto z niej słowo systematycznie przy czynności uchylania się od obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, co skutkuje kuriozalnym i szkodliwym dla ochrony praw dziecka uznaniem za przejaw demoralizacji i obowiązkiem zawiadomienia o tym w sytuacji np. jednorazowych „wagarów”.
Definicja demoralizacji jest istotna zważywszy na społeczny obowiązek zawiadomienia rodziców lub opiekuna nieletniego, szkoły, sądu rodzinnego, Policji lub innego właściwego organu o istnieniu okoliczności świadczących o demoralizacji nieletniego. Zawiadomienie inicjuje postępowanie w sprawie nieletnich, związana jest z tym także właściwość miejscowa sądu rodzinnego. Katalog zachowań uwzględnia kluczowe problemy natury prawnej, jak i społecznej. Wypada rozważyć uzupełnienie go np. o niewłaściwe, niezgodne z zasadami współżycia społecznego działania w sieci Internet, udział w zbiorowości popełniającej czyny zabronione, włóczęgostwo. Do wskazanego w projekcie przejawu demoralizacji polegającego na uchylaniu się od obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki bezwzględnie należy dodać słowo: systematycznie/uporczywie.
V. Podwyższenie wieku, do którego wykonywany jest środek poprawczy
W praktyce i literaturze uważa się za konieczne obniżenie wieku nieletniości w postępowaniu wykonawczym z 21 na 18 lat. Za takim rozwiązaniem przemawiają doświadczenia z wykonywania tego środka, gdyż wynika z nich, że przebywanie w tym samym zakładzie poprawczym nieletnich, których dzieli istotna (na tym etapie rozwoju człowieka) różnica wieku, prowadzi do poważnych trudności wychowawczych.
Ustawa wprowadza podwyższenie górnej granicy wieku nieletniego na 24 lata (art. 15 ust. 6), co wydaje się niezasadne z racji stosowania wobec osoby dorosłej, pełnoletniej metod wychowawczych i resocjalizacyjnych dotyczących nieletnich. Perspektywa możliwości wydłużenia na nieokreślony czas pobytu w zakładzie poprawczym nie działa wychowawczo lecz destrukcyjne i zastraszająco. Ten nieokreślony czas posiada górną granicę – ukończenie przez nieletniego 24. roku życia.
VI. Alternatywne odziaływanie na nieletniego
Ustawa wprowadza wprawdzie możliwość alternatywnych rozwiązań, bez sięgania po środki wychowawcze, wprowadzając nowe środki oddziaływania wychowawczego na nieletniego lub doprecyzowując i urealniając wykonanie już istniejących środków wychowawczych. Dotyczy to środków oddziaływania wychowawczego w postaci pouczenia, ostrzeżenia ustnego albo ostrzeżenia na piśmie, przeproszenia pokrzywdzonego, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania określonych prac porządkowych na rzecz szkoły. Środki te stosuje wobec nieletniego dyrektor szkoły, za zgodą nieletniego i jego rodziców albo opiekuna nieletniego w przypadku wykazywania przez nieletniego przejawów demoralizacji albo dopuszczenia się czynu karalnego na terenie szkoły lub w związku z realizacją obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Środki oddziaływania stosować może również organ prowadzący sprawę o czyn karalny wyczerpujący znamiona wykroczenia (np. Policja). Są to: pouczenie, zwrócenie uwagi, ostrzeżenie, przywrócenie stanu poprzedniego, zawiadomienie rodziców albo opiekuna nieletniego lub szkoły, do której nieletni uczęszcza, zobowiązanie do wykonanie określonych prac społecznych; przeproszenie pokrzywdzonego.
Problemem w stosowaniu wskazanych oddziaływań wychowawczych może być brak odpowiednio do tego profesjonalnie przygotowanej kadry, zarówno w szkole, jak i wśród pracowników organu prowadzącego sprawę.
Zaangażowanie szkoły w proces resocjalizacji oraz poprawy zachowania nieletniego jest ważne. Szkoła musi jednak być do tego odpowiednio przygotowana i na pewno nie zastąpi pracy wychowawczej rodziców i rodziny.
VII. Środki wychowawcze i poprawczy
Ustawa utrzymuje krytykowany powszechnie podział na środki wychowawcze i poprawczy. Wydaje się, że zgłaszane przez lata propozycje stworzenia jednego katalogu: środków wychowawczych, obok których występować powinien jedynie środek leczniczy, są w pełni uzasadnione.
Uważam, że należy zrezygnować z podziału środków oddziaływania na nieletniego w postaci środków wychowawczych, środka poprawczego i zastąpić je jedną nazwą: środki wychowawcze. Używając jednolitej nazwy, nie tylko wypełniamy postanowienia Konwencji o prawach dziecka, ale też dajemy wyraźny sygnał społeczeństwu, że ustawodawca objął nią środki o różnym stopniu dolegliwości, dążąc do wykorzystania ich w procesie wychowawczym nieletniego. W przypadku podzielenia propozycji, należałoby zrezygnować z nazwy: zakład poprawczy i w jej miejsce wprowadzić: zakład dla nieletnich, co spowoduje uniknięcie dodatkowej stygmatyzacji nieletnich.
Należy uzupełnić katalog środków wychowawczych o możliwości poprzestania na ostrzeżeniu udzielenia upomnienia, warunkowego umorzenia postępowania. Powyższe propozycje były zgłaszane przez środowiska praktyków i świata nauki, zajmujące się prawem nieletnich.
Wzorem instytucji funkcjonującej wobec młodocianych lub dorosłych sprawców czynów karalnych należałoby wprowadzić możliwość warunkowego umorzenia postępowania, jako kolejnego środka wychowawczego wobec nieletniego o charakterze prewencyjnym. Dałby on szansę na niestygmatyzowanie nieletniego poprzez orzeczenie nawet najłagodniejszego środka wychowawczego. Podzielając tą propozycję, konieczne byłoby ustalenie warunków, które muszą być spełnione dla zastosowania tego środka, w szczególności: okoliczności zachowania stanowiącego przejaw demoralizacji nie budzą wątpliwości, wobec nieletniego nie orzekano dotychczas środka wychowawczego, właściwości i warunki nieletniego wskazują, że mimo warunkowego umorzenia postępowania cele wychowawcze zostaną spełnione. Zasadnym ograniczeniem warunkowego umorzenia postępowania powinna być możliwość jego stosowania do zachowań stanowiących przejaw demoralizacji lub czynów zabronionych nie będących zbrodniami. Możliwe byłoby nałożenie na nieletniego, jego rodziców czy opiekuna obowiązków związanych z naprawieniem szkody lub spełnienie innych określonych obowiązków.
W przypadku warunkowego umorzenia postępowania, nieletni pozostaje w swoim środowisku rodzinnym, które jest jego naturalnym środowiskiem wychowawczym. Ważne jest także to, że w okresie próby nieletni pozostanie pod „kontrolą” sądu lub innego organu wykonawczego.
Zestaw środków wychowawczych, które mogłyby być stosowane wobec nieletnich, powinien pozwolić na – zgodnie z zasadą indywidualizacji – właściwy ich dobór do okoliczności konkretnego przypadku, poczynając od najłagodniejszych (poprzestanie na ustnym ostrzeżeniu) do najdalej idących, pozwalających na odseparowanie nieletniego od jego środowiska rodzinnego.
VIII. Okręgowe ośrodki wychowawcze
Ustawa poszerza katalog środków wychowawczych o nowy – umieszczenie w okręgowym ośrodku wychowawczym. Środek ten staje się pośrednim pomiędzy umieszczeniem w młodzieżowym ośrodku wychowawczym a zakładem poprawczym.
Niepokój budzi fakt, że do okręgowego ośrodka wychowawczego – co do zasady – mogą być kierowani nieletni, którzy dopuścili się czynu karalnego wyczerpującego znamiona przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, jeżeli przemawiają za tym stopień demoralizacji nieletniego, rodzaj czynu karalnego, sposób i okoliczności jego popełnienia, zwłaszcza gdy inne środki wychowawcze okazały się nieskuteczne lub nie rokują resocjalizacji nieletniego.
W okręgowych ośrodkach wychowawczych mogą być umieszczani nieletni, którzy dopuścili się czynu karalnego wyczerpującego znamiona wykroczenia lub wykroczenia skarbowego, w wyjątkowych przypadkach, po spełnieniu przesłanek wskazanych w ustawie (np. stopień demoralizacji nieletniego, chuligański charakter czynu, działanie w sposób zasługujący na szczególne potępienie, działanie pod wpływem substancji psychoaktywnej).
Wreszcie, w okręgowym ośrodku wychowawczym mogą być, w wyjątkowych przypadkach, umieszczani nieletni uchylający się od wykonywania środka wychowawczego w postaci umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, przy wystąpieniu kumulatywnie wskazanych w ustawie przesłanek (ukończone 13 lat w chwili orzekania, stopień demoralizacji nieletniego, inne środki wychowawcze okazały się nieskuteczne lub nie rokują resocjalizacji nieletniego).
W tym samym okręgowym ośrodku wychowawczym mogą zostać umieszczeni nieletni w przedziale wiekowym od 13 do 18 lat. W zależności od wieku dziecka, stosowane metody wychowawcze muszą być zróżnicowane. Zróżnicowania metod resocjalizacyjnych, ich opracowania i realizacji będą wymagać nieletni, jako indywidualizacji procesów resocjalizacyjnych, w zależności od właściwości i warunków osobistych nieletnich, stopnia dojrzałości, stopnia ich demoralizacji. Prowadzenie indywidualnej pracy z nieletnimi będzie utrudnione, a nawet niemożliwe, jeżeli w tym samym okręgowym ośrodku wychowawczym będą równocześnie umieszczone dzieci w wieku od 13 do 18 lat, przy różnicy 6 lat wieku, stopnia dojrzałości etc.
Te same przesłanki muszą lec u podstaw procesu resocjalizacji nieletnich z niepełnosprawnością intelektualną, umieszczonych w okręgowych ośrodkach wychowawczych.
Okręgowe ośrodki wychowawcze są nową instytucją, muszą posiadać pracowników odpowiednio przygotowanych do pracy z nieletnimi, powinny być opracowane programy resocjalizacyjne, metodyka pracy, osobno dla nieletnich w normie intelektualnej, osobno dla nieletnich z niepełnosprawnością intelektualną. Sieć takich ośrodków powinna być dostępna dla nieletnich w całej Polsce, tak aby nie zrywać więzi rodzinnych nieletnich. A to niewątpliwie nastąpi w sytuacji znacznej odległości ośrodka od miejsca zamieszkania nieletniego. Bliskość nieletniego z rodziną powinna być zagwarantowana przez państwo, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku osadzenia w zakładzie karnym osób młodocianych i dorosłych skazanych za popełnienie przestępstwa. Tak więc wprowadzony ustawą system okręgowych ośrodków wychowawczych sprawia, że wobec nieletnich państwo polskie nie zapewnia nawet tego standardu, który posiadają osoby skazane za przestępstwo.
IX. Nieletni z niepełnosprawnością intelektualną umieszczani w okręgowym ośrodku wychowawczym
Ustawa wprowadza dwie grupy nieletnich z niepełnosprawnością intelektualną, wobec których sąd może orzec środek wychowawczy w postaci umieszczenia w okręgowym ośrodku wychowawczym. Są to nieletni z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim i nieletni z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym.
Największy sprzeciw budzi możliwość umieszczania w okręgowych ośrodkach wychowawczych nieletnich z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym. Niepełnosprawność intelektualna w stopniu umiarkowanym wiąże się z bardzo poważnymi i trwałymi uszkodzeniami w centralnym układzie nerwowym. Występują wyraźne odchylenia w mowie, myśleniu, spostrzeganiu i koordynacji wzrokowo-ruchowej. Niepełnosprawność ta charakteryzuje się także niskim poziomem rozwoju motorycznego – obniżeniem sprawności manipulacyjnych i lokomocyjnych, a także zachowaniem odbiegającym od ogólnie przyjętych norm.
Osoby z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym posiadają poziom intelektualny charakterystyczny dla osób osiągających 7.-8. rok życia, poziom dojrzałości społecznej charakterystyczny dla 9.-10. roku życia i inteligencję na poziomie 40-54 (skali Wechslera). W odniesieniu do młodocianych i dorosłych sprawców czynów zabronionych tego rodzaju niepełnosprawność intelektualna jest oceniana w kategorii niepoczytalności. Wobec sprawcy postępowanie karne jest umarzane i tylko w wyjątkowych sytuacjach orzekany jest środek zabezpieczający (elektroniczna kontrola miejsca pobytu, terapia, terapia uzależnień, pobyt w zakładzie psychiatrycznym). Ustawa dopuszcza umieszczenie nieletniego z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanych w okręgowym ośrodku wychowawczym – w celu jego resocjalizacji i tego rodzaju odziaływanie musi budzić sprzeciw i wątpliwości co do zaproponowanej ustawą metody wychowawczej. Dodatkowo, stawia to nieletniego z sytuacji gorszej niż młodocianego czy dorosłego sprawcę czynu zabronionego, co jest sprzeczne z postanowieniami Konwencji o prawach dziecka.
W odniesieniu do nieletnich z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim bardziej odpowiednie wydaje się skorzystanie z pomocy młodzieżowych ośrodków socjoterapii, w których przez wiele lat działalności wypracowano odpowiednie metody pomocy dzieciom.
Ustawa wprowadza odpowiedzialność za popełnienie czynu karalnego nieletniego w wieku od 13. do 17. roku życia, natomiast prowadzenie postępowania w sprawach o demoralizację wobec nieletniego, który ukończył lat 10 i nie jest pełnoletni. Dopuszczenie możliwości umieszczenia nieletniego z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym jako odpowiedzi państwa na popełnienie przez niego czynu zabronionego wyczerpującego znamiona wykroczenia czy przestępstwa, jest postawieniem dziecka w sytuacji prawnej zdecydowanie gorszej, niż młodocianego i dorosłego sprawcy z taką samą niepełnosprawnością.
X. Środki tymczasowe
W odniesieniu do środków tymczasowych, należałoby wprowadzić, na wzór środków zapobiegawczych w postępowaniu karnym, instytucję poręczenia. Wobec nieletnich możliwe byłoby poręczenie rodzica/rodziców, opiekuna lub osoby godnej zaufania, a także zakaz opuszczania kraju.
Ustawa określa łączny czas pobytu nieletniego w rodzinie zastępczej zawodowej, ośrodku, zakładzie albo schronisku dla nieletnich stosowany jako środek tymczasowy na nie dłuższy niż rok. Przewiduje możliwość przedłużenia pobytu na określonych warunkach. Konieczne jest wskazanie czasu pobytu powyżej którego sąd okręgowy nie mógłby przedłużyć stosowania tych środków tymczasowych. Środek tymczasowy o charakterze izolacyjnym nie może być stosowany wobec dziecka bez określenia górnej granicy czasowej. Z jednej strony dziecko musi mieć zagwarantowane, że tymczasowość jest ograniczona i nie może trwać w nieskończoność. Z drugiej – będzie dyscyplinowaniem sądu rodzinnego do prowadzenia postępowania w rozsądnym czasie. Takie gwarancje wynikają z Konwencji o prawach dziecka oraz EKPCz.
XI. Policyjne izby dziecka
Wątpliwości budzą przepisy ustawy, dotyczące przebywania nieletniego w policyjnej izbie dziecka. Pobyt ten związany z zastosowaniem wobec nieletniego środka tymczasowego, może być związany z przerwą w konwoju albo w doprowadzeniu (nie dłużej niż na 24 godziny) czy zatrzymanego w trakcie jego samowolnego pobytu poza młodzieżowym ośrodkiem wychowawczym, okręgowym ośrodkiem wychowawczym, zakładem poprawczym albo schroniskiem dla nieletnich (do 5 dni).
W rzeczywistości, zgodnie z ustawą, pobyt nieletniego, wobec którego sąd zastosował środek tymczasowy w policyjnej izbie dziecka może wynosić nawet 7 dni: 24 godziny od chwili zatrzymania do przekazania sądowi rodzinnemu całości zgromadzonych materiałów uzasadniających przypuszczenie, że nieletni dopuścił się czynu karalnego wyczerpującego znamiona przestępstwa lub przestępstwa skarbowego; 24 godziny od chwili przekazania sprawy sądowi do ogłoszenia nieletniemu postanowienia o zastosowaniu izolacyjnego środka tymczasowego; kolejne do 5 dni od ogłoszenia postanowienia sądu do czasu przekazania nieletniego do właściwej rodziny zastępczej zawodowej, młodzieżowego ośrodka wychowawczego, okręgowego ośrodka wychowawczego, zakładu leczniczego albo schroniska dla nieletnich.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że to właśnie w ustawie powinna znaleźć się regulacja dotycząca ustawowego umocowania funkcjonowania policyjnych izb dziecka. Ustawa natomiast wskazuje na zwierzchni nadzór nad izbami wykonywany przez ministra ds. wewnętrznych. Tworzenie i znoszenie izb oddaje w kompetencję komendantów wojewódzkich, Komendanta Stołecznej Policji, w porozumieniu z Komendantem Głównym Policji. Takie rozwiązanie wydaje się niewystarczające.
Z Raportu NIK i analiz Rzecznika Praw Dziecka (przed rokiem 2018) dotyczącego policyjnych izb dziecka wynika, że w wielu izbach dziecka prawa przebywających tam nieletnich nie zawsze były przestrzegane. Zdarzały się przypadki ograniczania nieletnim kontaktu z rodzicami i obrońcą, często naruszane były także prawa do swobody i tajemnicy komunikowania się oraz do intymności. W wielu placówkach nieletni nie mogli swobodnie zgłaszać próśb, skarg i wniosków. Zastrzeżenia NIK i RPD dotyczyły także warunków lokalowych. Niemal połowa skontrolowanych placówek nie spełniała wymagań dla tego rodzaju obiektów.
Pobyt nieletniego w policyjnej izbie dziecka jest izolacją, która stanowi jeden z najsurowszych sposobów oddziaływania wobec każdego człowieka. Z tego względu okres zatrzymania nie może być wydłużany tylko dlatego, że w sposób odpowiedni nie przekazano nieletniego do właściwej placówki. Okres 5 dni pobytu powinien być ograniczony do niezbędnego minimum – 24 godzin od chwili ogłoszenia postanowienia o zastosowaniu środka tymczasowego o charakterze izolacyjnym. Ta sama uwaga dotyczy zatrzymanego nieletniego w trakcie jego samowolnego pobytu poza podmiotem wykonującym wobec nieletniego środek wychowawczy o charakterze izolacyjnym, zakładu poprawczego, środka leczniczego lub schroniska dla nieletnich. Należy na czas izolacji, zapewnić kontakt nieletniego z psychologiem. Zmniejszy to niewątpliwie uciążliwość izolacji, co odnosi się do generalnych zasad poszanowania praw dziecka.
XII. Izby adaptacyjne
Szczególne wątpliwości i niepokój budzi regulacja dotycząca izb adaptacyjnych. W ustawie brak jest spójnej wizji celu izb adaptacyjnych. Z jednej strony to miejsce do przeprowadzenia badań i wsparcia nieletniego, z drugiej strony to miejsce izolacji rozumianej jako „karanie” za niewłaściwe zachowanie nieletniego.
Umieszczenie nieletniego na okres do 14 dni w izbie adaptacyjnej zakładu poprawczego lub schroniska dla nieletnich jest obligatoryjne. Oddanie do kompetencji dyrektora decyzji, w każdym czasie, dotyczącej opuszczenia przez nieletniego izby adaptacyjnej rodzi niebezpieczeństwo jej dowolności. Ustawa nie wskazuje, czy jest to związane z sytuacją, w której nieletni uciekł, czy też z wydłużeniem okresu badań psychologiczno-pedagogicznych.
Izolacja jest najsurowszym środkiem oddziaływania na człowieka w przypadku ponoszenia przez niego odpowiedzialności za naruszenie prawa czy norm społecznych. Takie założenie przyświecało ustawodawcy w stosunku do osoby skazanej za popełnienia przestępstwa osadzonej w jednostce penitencjarnej (kara dyscyplinarna umieszczenia w celi izolacyjnej na okres do 28 dni). Od lat postuluje się odejście od izolacji jako środka przymusu bezpośredniego.
W przypadku ustawy, izba adaptacyjna spełnia „pomieszane role”. Z jednej strony może być kojarzona jako miejsce do swobodnej i bezpiecznej rozmowy z wychowankiem lub na jego prośbę – chęcią odseparowania się od świata zewnętrznego. Z drugiej, jest to konkretne izolacyjne miejsce odosobnienia, do którego trafić można „za karę”. Ustawa nie wskazuje w sposób jasny i czytelny, czy izby adaptacyjne mają być pomieszczeniami oddzielnymi, a nieletni będą w nich przebywać pojedynczo czy też nie i na jakich zasadach miałoby się to odbywać.
Jeszcze większy niepokój budzi możliwość organizowania izb adaptacyjnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i okręgowych ośrodkach wychowawczych oraz umieszczania tam nieletnich z przyczyn jak wyżej na okres do 5 dni.
XIII. Gwarancje procesowe nieletniego
Przechodząc do praw i gwarancji procesowych nieletniego w postępowaniu, prawo nieletniego do wyznaczenia mu obrońcy z urzędu z uwagi na status strony ubogiej nie jest w pełni realizowane. Ustawa powiela w tym zakresie obowiązujący przepis ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Wielokrotnie, pełniąc funkcję Rzecznika Praw Dziecka zwracałem się z postulatami zmiany prawa w tym zakresie. Uwagę o niezgodności regulacji z postanowieniami Konwencji o prawach dziecka zgłaszałem także w Raporcie skierowanym do Komitetu Praw Dziecka ONZ.
Wyznaczenie obrońcy z urzędu powinno być związane wyłącznie z sytuacją materialną nieletniego lub jego rodziców albo opiekuna. Nie może być uzależnione od uznania sądu. Stawia to nieletniego w pozycji gorszej niż młodocianego czy dorosłego sprawcę przestępstwa. Kwestia zniesienia uznaniowości sądu oraz wprowadzenia odpowiednich przepisów na wzór postępowania karnego, oczywiście z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach nieletnich, była wielokrotnie zgłaszana przez środowisko sędziów oraz osoby zajmujące się problematyką prawa nieletnich.
Choć ustawa wprowadza do postępowania wiele rozwiązań na wzór postępowania karnego, nie zawiera wszystkich gwarancji procesowych przynależnych młodocianemu i dorosłemu sprawcy przestępstwa. Konieczne jest dążenie do zgodności rozwiązań ustawy z zasadami, którym podporządkowane jest polskie prawo, ze standardami w zakresie ochrony praw człowieka oraz szczególnej ochrony praw dziecka stojącego przed sądem, w tym zasady prawdy materialnej, zasady szybkości postępowania, zasady bezstronności orzekania (obiektywizmu), zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady in dubio pro reo, zasady jurysdykcyjnej samodzielności sądu, zasady informacji procesowej, podanej w języku zrozumiałym dla dziecka, dostosowanej do jego wieku i stopnia dojrzałości, zasady pełnej obrony.
XIV. Postulat wprowadzenia osoby godnej zaufania
Wprowadzenie do ustawy regulacji dotyczącej nieznanej polskiemu prawu nieletnich instytucji „osoby godnej zaufania” jest zgodny z postanowieniami Konwencji o prawach dziecka oraz Regułami Minimalnymi ONZ, które kładą nacisk na potrzebę zapewnienia nieletniemu nie tylko obrońcy, ale przede wszystkim wsparcia osoby dorosłej w toku toczącego się przeciwko niemu postępowania.
XV. Przesłuchanie pokrzywdzonych dzieci
Ustawa wprawdzie wprowadza przepisy o szczególnej formie przesłuchania dziecka poniżej lat 15, pokrzywdzonego czynem zabronionym, jednakże należy je uzupełnić i dostosować w pełni do przepisów postępowania karnego w tym zakresie, uwzględniając oczywiście specyfikę postępowania w sprawach nieletnich. Pokrzywdzone czynem zabronionym dzieci nie mogą być przesłuchiwane w warunkach chroniących je w mniejszym zakresie niż dzieci pokrzywdzone przestępstwem przez osoby młodociane i dorosłe.
XVI. Postępowanie wykonawcze
W ustawie zawarto, po raz pierwszy, przepisy postępowania wykonawczego w sprawach nieletnich. Co do zasady, fakt ustawowego uregulowania postępowania wykonawczego jest krokiem w dobrym kierunku. Wątpliwości budzi natomiast treść przepisów dotyczących wykonania środków wychowawczych w postaci umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, okręgowym ośrodku wychowawczym oraz środka poprawczego. W tym zakresie również w pełni podzielam stanowisko i argumentacje zawartą w treści opinii Pana prof. Marka Konopczyńskiego.
Należy podkreślić w przepisach ogólnych postępowania wykonawczego zasadę indywidualizacji w trakcie wykonywania środka. Działalność wychowawcza powinna uwzględniać uzdolnienia nieletniego, jego predyspozycje oraz inne cechy indywidualne i kształtować w nieletnim poczucie odpowiedzialności za własne zachowanie. Dla dostosowania polskiego prawa nieletnich do międzynarodowych standardów praw człowieka będzie wyraźne wyartykułowanie w ustawie, w zakresie wykonywania orzeczeń wobec nieletniego, prawa do poszanowania godności i jego podmiotowości w postępowaniu wykonawczych, na wzór regulacji zawartej w art. 4 i art. 5 k.k.w., prawa do humanitarnego i godnego traktowania w czasie pozbawienia wolności (zasada humanitaryzmu zawarta w art. 3 k.k.w.)..
XVII. Właściwość rzeczowa sądu odwoławczego
Sądem właściwym do rozpoznania środków odwoławczych od orzeczeń kończących wydanych w I instancji przez sąd rodzinny powinien być także sąd rodzinny II instancji. Zgodnie z ustawą jest nim sąd okręgowy. Założeniem zmian powinno być utworzenie w sądach okręgowych wydziałów rodzinnych lub chociażby sekcji rodzinnych, właściwych do rozpoznawania środków odwoławczych. Realizacja tego założenia wymaga zmiany w organizacji sądów. Ustawa nie wskazuje wprost, który rodzajowo sąd okręgowy będzie tym odwoławczym, ale ogólne odwołanie się do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego wskazuje, że będzie to sąd okręgowy wydział cywilny odwoławczy. Mając świadomość problematyki i specyfiki spraw nieletnich stworzenie oddzielnego pionu sądownictwa w sprawach nieletnich wydaje się konieczne.
XVIII. Nadzwyczajne środki zaskarżenia
Ustawa nie przewiduje zastosowania w postępowaniu nieletnich nadzwyczajnych środków zaskarżenia, co nie gwarantuje nieletniemu podobnego standardu, jak osobie młodocianej czy dorosłej popełniającej przestępstwo, bądź stronie postępowania cywilnego.
Co do zasady, rozwiązania postępowania w sprawach nieletnich zawarte w ustawie są zbliżone do rozwiązań znanych z postępowania karnego. Postulat takiej konstrukcji przepisów nieletnich jest głoszony przez przedstawicieli świata nauki od lat. Ustawa nie do końca jednak uwzględnia specyfikę podmiotu, który jest w centrum zainteresowania wymiaru sprawiedliwości. Wykorzystanie wzorów znanych z postępowania karnego przy modelowaniu postępowania w sprawach nieletnich ma istotne znaczenie ze względu na zapewnienie nieletniemu odpowiednich gwarancji procesowych. W ten sposób każdemu nieletniemu, który staje przed sądem, powinno zapewnić się prawo do rzetelnego procesu, w wyniku którego zapadnie rozstrzygniecie. Zmienione przepisy postępowania nieletnich, przy wykorzystaniu wzorów znanych z postępowania karnego, powinny zwiększyć gwarancje praw nieletniego, polepszyć jego sytuację prawną. Temu m.in. ma służyć wprowadzenie rygorów postępowania dowodowego, możliwość dobrania środków wychowawczych czy środka leczniczego, adekwatnych do konkretnej sytuacji, poddanie postępowania pierwszoinstancyjnego kontroli sądu wyższej instancji czy możliwość wzruszenia w określonych wypadkach orzeczenia sądu w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia.
XIX. Prokurator w postępowaniu w sprawach nieletnich
W ustawie o postępowaniu w sprawach nieletnich prokurator jest formalnie stroną postępowania, ale w rzeczywistości pełni funkcję rzecznika interesu publicznego. I taka jego rola powinna być wpisana do ustawy. Należy stanowczo odciąć łączenie prokuratora z realizowaniem przez niego funkcji oskarżycielskiej w postępowaniu w sprawach nieletnich, które nie jest postępowaniem karnym ani kontradyktoryjnym.
Nadanie prokuratorowi statusu strony może sprzyjać nadaniu mu zadań oskarżycielskich. Powinien on natomiast działać na rzecz trafnego rozstrzygnięcia i z tego względu dysponować określonymi uprawnieniami, np. składanie wniosku o zastosowanie art. 10 § 2 k.k., orzeczenie określonego środka wychowawczego czy też wniesienie nadzwyczajnych środków odwoławczych.
XX. Definicja pokrzywdzonego
Definicja pokrzywdzonego zawarta w projekcie odbiega od przyjętej w Kodeksie karnym. System prawa powinien być wewnętrznie spójny, dlatego należałoby dostosować ją w pełni do obowiązującej w przepisach karnych.
XXI. Opiekun nieletniego
Ustawa posługuje się pojęciem: opiekuna nieletniego. Konieczne jest doprecyzowanie, czy pojęcie to dotyczy opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego nieletniego, osobę będącą w danym ośrodku wychowawczym/poprawczym np. wychowawcą, de facto wchodzącą w rolę opiekuna dziecka, czy też podmiotu będącego rodziną zastępczą zawodową.
Dr Marek Michalak
Dyrektor Instytutu Praw Dziecka im. Janusza Korczaka
Rzecznik Praw Dziecka 2008–2018